慈善法的修改是社会领域法制建设的重要成果，也是慈善事业发展历程中的标志性事件。近日，为贯彻落实新修改的慈善法，民政部印发《关于学习宣传贯彻〈中华人民共和国慈善法〉的通知》(以下简称《通知》)。《通知》要求要加强对慈善法修改内容的梳理和学习，充分掌握条文新旧变化，全面掌握修改内容的核心要义和新增的主要制度设计。要做到这一点，对慈善法进行体系化的解读非常重要，它是理解慈善法精神和修改要义的一把钥匙。准确全面理解慈善法的修法内容，需要紧扣法律文本逐字逐句地学，原原本本地学，这确有必要。但是停留在法律文本的学习是不够的，还需要结合法律的立法(修法)背景、法律体系、立法宗旨、政策文件等对慈善法进行体系化解读，这样才能把握慈善法的精髓和要义，从源头上保证新修改的慈善法的全面有效实施，确保慈善事业在法治化、规范化的轨道上健康运行。

运用体系化解读方法，能够更加全面、准确地理解慈善法，这可以从慈善法是否规定了慈善组织的直接登记制度、慈善组织的登记认定制度、非法人组织写入慈善法、慈善信托税收优惠等方面予以说明。

一是关于慈善组织的直接登记制度。2016年慈善法通过后，很多人认为慈善法实行了慈善组织的直接登记制度，取消了制约慈善事业发展的双重管理制度。但是，如果采用体系解读方法解读慈善法，会发现慈善法并没有规定慈善组织直接登记制度，或者说慈善法规定的只是有限的慈善组织直接登记制。理由是：第一，慈善法关于慈善活动的界定采用的是“大慈善”，其范围相当广泛，涵盖教育、科学、文化、卫生、体育甚至生态环境等领域，这些领域的慈善组织实行直接登记，超出了民政部门的主管范围。事实上，我国关于社会组织改革文件中实行直接登记的公益慈善类组织是传统意义上的属于民政部门主管范围的慈善。由于慈善活动法定概念的拓展，公益慈善类社会组织直接登记的规定并不等同于慈善组织的直接登记。第二，慈善法关于慈善组织应符合的条件中有一项“符合法律、行政法规规定的其他条件”。我国社会组织双重管理的规定是通过社会组织三大行政法规即《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》进行规定的，在社会组织三大行政法规没有修改的情况下，根据法律的文义解读，不能说慈善法实行慈善组织直接登记制。第三，慈善法颁布以后，中央两办发布的《关于改革社会组织管理制度促进慈善社会组织健康有序发展的意见》中明确规定“对直接登记范围之外的其他社会组织，继续实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制”。本次慈善法的修改，增加规定了“慈善组织有业务主管单位的，业务主管单位应当对其进行指导、监督。”该项规定，一方面明确了不是所有的慈善组织都需要业务主管单位，没有业务主管单位的，可以实行直接登记;另一方面，也回应了慈善组织的双重管理体制问题，即慈善法并没有完全取消双重管理体制，慈善组织有业务主管单位的，业务主管单位必须依法履职，对慈善组织进行指导、监督。这就是通过体系化解读得出的结论。

二是关于慈善组织的登记认定制度。2016年通过的慈善法对于慈善组织资格获得规定的“增量登记、存量认定”，即慈善法实施后，设立慈善组织，其法人登记和慈善组织属性认定合二为一;对于慈善法公布前已经设立的非营利组织采用认定制，即只需对其慈善组织属性进行认定。但问题是慈善法的公布时间(2016年3月16日)和实施时间(2016年9月1日)有个间隔期，这个间隔期会使这段时间慈善组织的登记认定处于无所适从的尴尬局面。但是，本次修法，并非把“本法公布前”改为“本法实施前”，而是取消了“本法公布前”的表述。依据文本解读，就是非营利组织不管何时成立都可以认定为慈善组织。如果这样理解，“增量登记、存量认定”就很难成立了。或可以理解为，按照修改后的慈善法，取得慈善组织资格有两种路径：一是成立时直接登记为慈善组织;二是先成立非营利组织，运行一段时间后再申请认定为慈善组织。这种解读，既紧扣法律文本，又结合新旧法律的对比，符合法律逻辑和法律解释的整体思维。按照体系化解读的思路，该项条款的修改就不是简单地删除“本法公布前”几个字，消除所谓的技术性瑕疵了，而是重新界定了慈善组织资格获得的两条路径。

三是此次慈善法修改将诸多法条中的“其他组织”修改为“非法人组织”，如果仅从法律文本看，这是名词术语的变动，似乎不太重要。但是如果从体系解读(结合民法典)的角度看，该项修改意义不可小觑，可以说是以“小切口”的修法解决法律适用的大问题，实现了慈善法与民法典的衔接。修改前慈善法使用的“其他组织”虽然体现了慈善主体的开放性，但其在被称为“社会生活百科全书”的民法典中没有地位，带来了法律适用和衔接的困难。民法典对非法人组织的内涵、外延、设立程序、债务承担、代表人、解散、清算、参照适用等做了非常明确、系统的规定。使用“非法人组织”取代“其他组织”使得慈善活动的主体和民法典关于民事主体的规定保持了一致，有利于法律的衔接与适用，体现了立法机关的法治思维和系统思维，适应了全面推进依法治国对法律体系和谐的要求。

四是关于慈善信托。修改前的慈善法规定，未备案的慈善信托不享受税收优惠。这是关于慈善信托税收优惠的反向规定，并不能推导出备案的慈善组织可以享有税收优惠。本次修法，虽然在慈善信托一章没有涉及税制，但是增加一条作为第八十八条：“自然人、法人和非法人组织设立慈善信托开展慈善活动的，依法享受税收优惠。”同时，新增的第八十五条中规定“国家对慈善事业实施税收优惠政策，具体办法国务院财政、税务部门会同民政部门依照税收法律、行政法规的规定制定”。从体系解读看，本次修改已经明确了慈善信托的税收优惠权利，这是促进慈善事业发展的国家意志的体现，有关部门有责任尽快出台具体规定，落实慈善信托的税收优惠问题。

体系化解读对慈善法修法的评价和有效实施具有非常重要的意义，也能够为慈善法的配套性规定的制定提供理论支持。体系化解读实际上是法治思维和法治方法在学习贯彻慈善法中的具体运用。运用体系化解读方法学习理解慈善法，需要注意以下几点：

一是要注重法律文本的学习，维护慈善法的权威。慈善法是慈善领域基础性、综合性法律，是由全国人民代表大会通过的法律，具有崇高的法律地位。慈善法的下位法规、规章和规范性文件都不能和慈善法的立法精神和相关规定相矛盾、相抵触。因此，紧扣慈善法的文本，理解慈善法的具体内容，对于做好慈善法的配套规定和全面有效实施，至关重要。

二是慈善法的学习要和习近平总书记关于发展慈善事业的重要论述和党中央有关决策部署相结合，将慈善法学习贯彻放在推进全体人民共同富裕的大局中理解把握。本次慈善法的修改是贯彻落实习近平总书记关于发展慈善事业的重要论述和党中央有关决策部署的重要举措，是发展中国特色慈善事业，建立健全适合我国国情的慈善法律制度的必然要求。

三是慈善法的学习要和宪法、其他相关法律法规和政策相结合。宪法是国家的根本大法，是制定和修改慈善法的基本依据，慈善法的修改，是更好地推动宪法实施，确保相关制度体现党的主张、符合宪法精神、反映人民意愿的需要。因此，慈善法学习需要结合我国宪法有关国家任务和目的、社会主义制度、公民权利等内容和规定。慈善法涉及民法典、刑法以及信托法、公益事业捐赠法、红十字会等法律法规)。本次慈善法的修改坚持慈善法作为慈善领域专门法的定位，注意处理好与相关法律法规的衔接配合。全面理解慈善法的规定，还需要处理好慈善法与其他法律法规的关系。慈善法的立法修法过程是将实践中行之有效的慈善事业发展政策通过立法程序上升为法律的过程，同时也根据慈善事业发展的客观需要作出一些创新性的规定。因此，慈善法的学习要和有关慈善事业发展的政策文件相结合，对于与慈善法立法(修法)精神不相吻合的政策文件要及时进行清理与完善。

(杨思斌：中国劳动关系学院教授)

2024-03-12 20:42

来源：慈善公益报